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1-24 PPP项目合同系列谈之十九“园区开发PPP项目案例解析”

放大字体  缩小字体 发布日期:2018-01-25  浏览次数:45
核心提示:PPP知乎 刘飞 朱可勇《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发[2017]7号)第十五条规定:鼓励以政府和社

 

PPP知乎  刘飞 朱可勇

《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》(国办发[2017]7号)第十五条规定:“鼓励以政府和社会资本合作(PPP)模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设,鼓励社会资本在现有的开发区中投资建设、运营特色产业园,积极探索合作办园区的发展模式”。

不同于单体建设项目,园区开发PPP项目往往具备开发建设面积广、投资强度大、合作期限长、合作内容多样化、标的项目种类多、开发进度受制于规划审批等各类因素、开发效果难以简单度量等特点,因此,完整科学的设计园区开发PPP项目合同的整体结构,并在PPP项目合同中合理的约定双方的权利义务、适当分配项目风险,对于园区开发项目显得至关重要。

本篇将以本所作为政府方法律咨询顾问参与的某园区开发PPP项目(以下简称“本PPP项目”)为案例进行园区开发PPP项目合同(以下简称“项目合同”)的要点解析。

 

一、合同主体

PPP项目所在地的开发区管委会属于市政府的派出机构,对合作区域享有经济管理、城市管理和资源管理等管理权限,并且具有相对独立的财政预算编制权(其编制年度预算后上报区政府一并报区同级人大审批),在听取区政府的意见后,本项目由开发区管委会作为实施机构并由其作为政府方签署项目合同。

PPP项目社会资本方通过公开招标的方式确定,由中标社会资本独资成立项目公司并签署项目合同。

 

二、合作内容

 

PPP项目按照工业园区建设和新型城镇化的总体要求,打造产城融合的产业新城,合作区域约40余平方公里,项目总投资400余亿元人民币,合作内容包括:土地整理投资;市政基础设施和公共服务设施的设计、投资融资和建设;规划咨询类服务;项目设施的运营维护和物业管理以及产业发展服务。


 

 

 

三、合作期限

PPP项目在经过详细的财务测算后确定合作期限为26年,同时考虑到园区开发过程中的诸多不确定性因素可能导致的社会资本方延期收回其投资及合理收益,项目合同中也对合作期限的调整作出了原则性约定。

 

(一)   合作期限的确定

PPP项目财务测算在一定的假设条件下,测算在约定的回报机制下政府方财政支出和合作区域内的财政收入。其中,采用的假设条件的主要依据为园区开发相关的政策和规划文件、开发区管委会的历史数据,同时参照其他已运营的园区项目的数据以及社会资本方在建议书中提出的开发时序等。

1.本项目回报机制下政府方财政支出的测算:即政府方在约定的回报机制下应与社会资本方结算的服务费用,包括土地整理投资、市政基础设施和公共服务设施建设、规划咨询服务、运营维护和物业管理服务所需的成本和合理的收益以及产业发展服务费用。

2.合作区域内的财政收入的测算:主要包括在合作区域内产生的国有土地使用权出让收入、税收收入和市政基础设施配套费收入的开发区留成部分。其中:(1)国有土地使用权出让收入,根据合作区域内实际可供出让的居住用地、商业服务业设施用地、工业用地和物流仓储用地的数量,以及居住用地和商业服务业设施用地的出让时序并结合各类相关因素进行测算;(2)税收收入,根据合作区域内工业用地和物流仓储用地的数量,并通过估计入区企业的亩均产值和单位利税数据进行测算;(3)市政基础设施配套费收入,根据住宅、商业建筑面积及单价进行测算。

通过比较上述经测算得出的合作区域内的财政收入和本项目回报机制下的财政支出数据,合理确定社会资本在完成本PPP项目合作内容后可在26年内收回其投资和合理收益,因此确定本项目合作期限为26年。

 

(二)   合作期限的调整

考虑园区开发项目中存在土地总体利用规划调整、城市总体规划调整、土地征收和拆迁安置工作不能如期完成和建设用地指标获取不足等诸多影响开发进度的不确定性因素,项目合同约定了可予以调整合作期限的情形,包括:(1)政府方违约、不可抗力、法律变更、政府行为或其他非社会资本方原因造成期限中断;(2)因非社会资本方原因造成合作区域未能按期开发完毕;(3)合作区域全部开发完毕且政府方已按项目合同的约定向社会资本方足额支付了服务费用。

 

四、前期工作

本节所说前期工作主要指本PPP项目的规划编制、审批和建设用地指标的获取。

 

(一)   园区规划

规划是园区开发的首要工作。在本PPP项目执行采购前,政府方已完成土地利用总体规划和城市总体规划的编制工作。为了借鉴社会资本方在产业布局、园区设计等的理念和经验,项目合同约定控制性详细规划和城市设计的编制由双方共同完成,园区开发的总体方案和开发计划、产业发展规划由社会资本方编制并经政府方批准后实施。

 

(二)   建设用地指标的获取

本项目合作区域中有大量的集体用地和农用地,需完成土地征收和农用地转成建设用地工作后方可进行开发建设。而新增建设占用农用地及耕地指标(常称“建设用地指标”)的获取是土地征收和农用地转用的前提条件,是影响园区开发进度的关键性因素之一。

首先,项目合同约定了建设用地指标的获取方式和双方的分工,其中:(1)对于政府方通过计划方式获取的建设用地指标,按年度需求情况优先用于合作区域内市政基础设施和公共服务设施以及重特大产业项目的项目用地;(2)对于双方共同通过市场化途径或其它合法的途径获取的建设用地指标,社会资本方负责提供指标的信息来源,政府方负责相关手续的办理。

其次,对于未能及时获取建设用地指标而影响园区开发进度的风险,项目合同约定由双方通过协商调整绩效考核体系的方式予以合理分担。

 

 

 

 

五、项目建设

PPP项目中市政基础设施和公共服务设施的各单项工程的立项主体为政府方,项目合同约定了双方配合完成单项工程的立项、工程规划选址、用地预审、环境影响评价、节能评价、可研、勘察、初步设计及初步设计审查、施工图设计及施工图审查和备案等工作。

考虑各单项工程采用施工总承包的形式建设,而中标社会资本方并不一定具备相应的资质和能力,因此,项目合同约定如社会资本方不具备相应的资质和能力,则社会资本方应通过招标或其它合法流程选择各单项建设工程的勘察、设计、监理单位和施工总承包商。

同时,一方面,为了切实保障政府方监督权以确保选择全过程的公平公正,项目合同约定社会资本方应及时将相关资料报政府方备案,而政府方有权对选择流程及合同谈判工作进行全过程的监督检查,并对投资估算、设计概算和施工预算进行审查,且政府方可在接到社会资本方的备案材料后一定期限内提出书面异议,如政府方未在限期内提出书面异议意见,则社会资本方可与第三方签订合同。

另一方面,为了兼顾效率,项目合同约定对于未达到《工程建设项目招标范围和规模标准规定》(发改委2000年第3号令)标准的项目,社会资本方可直接与勘察、设计、监理单位和施工总承包商签订合同,并每季度集中向政府方提交备案资料。

 

六、项目运营

PPP项目运营的内容包括规划咨询类服务、项目设施的运营维护和物业管理以及产业发展服务三部分。本PPP项目并未限制社会资本方将项目运营外包,但项目合同明确约定,如社会资本方将项目运营委托给第三方的,仍不能免除社会资本方应向政府方承担的合同项下的所有责任和义务。

 

(一)   项目设施的运营维护和物业管理

社会资本方应负责本PPP项目合作区域内由其投资建设的市政基础设施和公共服务设施的运营、维护保养和物业管理服务。根据市政基础设施和公共服务设施的不同特征,对运营服务的内容作出了区别约定,其中:

1.对于市政基础设施和公共服务设施,以及道路清扫及养护、绿化、垃圾清运以及相关的园区配套基础设施,由社会资本方负责运营和维护保养;

2.对于教育、医疗和社区服务等民生类公共服务设施,由相应的教育、卫生和社区管理部门接管运营,而社会资本方根据政府方要求提供维护保养、物业管理及后勤服务等;

3.对于有相关经营性收入的公共服务设施的运营维护方式,则由政府方和社会资本方另行协商确定。

 

(二)   产业发展服务

产业发展服务是本PPP项目中政府方招选社会资本方最核心的诉求。项目合同约定由社会资本方负责产业发展的战略研究,编制产业发展规划和产业招商标准,经政府方批准后开展园区品牌塑造、产业招商、入区企业服务等相关产业发展服务工作。

一方面,为确保入区项目符合产业发展规划的要求,项目合同约定社会资本方在引入项目前应报政府方批准,并由政府方和入区企业签订入区协议书。

另一方面,对于入区项目在合作期限内倒闭或关闭的情形,项目合同也根据倒闭或关闭的具体时间约定了不同的处理方式:

1.如入区项目尚未竣工验收或投入运营即倒闭或关闭的,政府方不向社会资本方支付产业发展服务费,但对于社会资本方已为该入区项目实际兑现的优惠政策的金额,双方按合理的比例分担;

2.如入区项目投入运营后关闭或倒闭的,则可由双方协商依法收购或收回其土地后继续用于二次招商。

 

七、项目回报机制

PPP项目为政府付费项目,项目回报机制安排如下:

1.政府付费采取“先费用结算后政府付费”的原则,即政府方依据约定的结算方式并结合绩效评价结果,向社会资本方支付服务费用;

2.  合作区域内新增的税收收入、国有土地使用权出让收入和市政基础设施配套费的开发区留成部分的一定比例的金额作为政府付费的资金来源,但政府方向社会资本方实际支付的服务费用应依据约定的结算方式以及财政收支相关适用法律的规定执行;

3.  政府方将用于支付服务费用的资金来源纳入中长期财政规划和当年财政预算,通过逐年安排预算支出,并履行人大审议程序,完善财政支付各项手续,以保证服务费用的支付。

PPP项目的基本回报机制如下图所示:

 

(一)   回报机制的设计原则

PPP项目回报机制的设计同时兼顾了政府方的财政支出压力和社会资本方的营收风险。

一方面,项目合同约定,在合作期限内,政府方向社会资本方累计支付的服务费用应不超过累计的资金来源的金额。如合作期限届满时,政府方将资金来源的金额全部实际支付社会资本方后仍不足以支付服务费用的,则社会资本方应豁免政府方对于不足部分的政府付费义务。

另一方面,考虑合作初期时资金来源的金额不足以支付服务费用,项目合同约定双方将在每个运营年度结束后对当年结算的服务费用和政府付费实际支付情况进行总决算。自总决算之日起至完成该笔付费的期间,政府方向社会资本方支付差额部分的资金占用费。

 

(二)   服务费用的结算

总体来说,本PPP项目服务费用采取两种模式结算:

1.土地整理投资费用、市政基础设施和公共服务设施建设费用、规划咨询服务费用以及项目设施运营维护和物业管理费用采取“成本加合理收益”的模式。上述合理收益作为招选社会资本方时的竞价点,依据中标社会资本方提交的投标文件确定;

2.产业发展服务费用按由社会资本方引入的入区项目的新增已完成落地投资额的一定比例计取,入区项目的范围包括:由社会资本方引入的工业、科研类项目、民办学校、民办医院、公办名校、公办三级综合性医院以及经双方确认需作为产业招商的酒店,但不包括销售类住宅、销售类商业以及由开发商招商的经营性用地的配建项目。上述比例作为招选社会资本方时的竞价点,依据中标社会资本方提交的投标文件确定。

 

(三)   专项资金的使用

项目合同还约定对于国家、省、市及其他机构为扶持合作区域内用于市政基础设施和公共服务设施等项目建设拨付的奖励或专项资金、费用,政府方应全额拨付社会资本方作为专项项目建设使用,社会资本方应专款专用。

如政府方在专项项目建设竣工前拨付社会资本方的,该笔专项资金金额应在社会资本方的项目建设投资成本中予以扣减;如政府方在专项项目建设竣工后拨付社会资本方的,则该笔专项资金金额用于冲抵服务费用。

 

八、绩效考核体系

从平衡“产、城、人”可持续发展的原则出发,本PPP项目在产业发展、服务业发展和城市功能类三个维度中分别选取了代表性指标,搭建了包括考核性指标和必要性指标两个部分的综合绩效考核指标体系,并约定了完整的绩效考核办法及绩效考核结果与政府付费相挂钩的机制。

 

(一)   考核性指标考核体系

1.指标设定

政府方希望在园区内引入高端制造业和现代服务业,打造“产、城、人”融合的产业新城。考核性指标紧紧围绕政府方对于园区未来发展的设想而设置,如:(1)为了避免社会资本方仅为了收取产业发展服务费用,而过多的引入落地投资额很高但不能持续产生税收或产生税收很少的企业,政府方通过设定“亩均税收”的指标予以约束;(2)为了要求社会资本方引入现代服务业,政府方通过设定“服务业增加值占地区生产总值的比重”的指标予以约束;(3)为了最终体现城市综合功能区的定位,政府方通过设定“人口导入”的指标予以约束。

2.考核办法

政府方希望社会资本方在10年内完成园区的开发建设工作,同时考虑园区开发工作的综合化,项目合同约定的考核周期分别为3年、5年和10年,第三次考核周期期满后,由双方另行协商确定绩效考核指标及考核周期。政府方通过“对各项考核性指标加权平均综合评分”的方式,来考核社会资本方绩效是否达标。

3.考核结果与付费

绩效考核结果与考核周期内的政府付费总额挂钩,即:政府方根据考核结果,判定是否对考核周期内累计年度服务费用总额的一定比例进行相应的扣减、全额付费或奖励。

另外,项目合同同时约定,如社会资本方在考核周期内有若干项考核性指标不达标,则政府方有权提前终止项目合同。

 

(二)   必要性指标考核体系

1.指标设定

必要性指标的设置,体现了政府方对于园区中的主导产业、产业配套设施、研发创新能级、重点特色项目以及教育、卫生、文化和体育等配套项目的导入和建设的品质和完成时间的要求,如:(1)要求社会资本方在一定期限内引入符合一定要求的研发机构;(2)一定期限内建设湿地公园并投入运营;(3)在一定期限内建成并引入符合一定要求的教育、医疗机构等。

2.考核办法

政府方通过对各项必要性指标“分别单独评价”的方式,在约定的考核年度结束后考核社会资本方绩效是否达标。

3.考核结果与付费

绩效考核结果与考核年度的政府付费挂钩,即政府方根据考核结果,判定是否对考核当年的年度服务费用的一定比例进行相应的扣减或全额给予。

另外,项目合同同时约定,如社会资本方在考核当年有若干项必要性指标不达标或某一项必要性指标连续若干次不达标,则政府方有权提前终止项目合同。

 

九、提前终止与终止补偿

项目合同区别约定了因前提条件未能实现、法律变更或政府行为、不可抗力、临时接管、甲方违约事件和乙方违约事件导致的提前终止的各类情形,其中特别约定了与绩效考核结果相挂钩的提前终止的触发条件,即:一方面,如果社会资本方在约定的考核周期或考核年度内未能达到绩效考核体系的要求,则政府方有权提前终止;另一方面,如果社会资本方提前完成园区开发且足额收回投资成本及合理收益,则双方可协商提前终止。

同时,就提前终止补偿金的计算方式,项目合同分别就已完成服务费用结算和未完成服务费用结算的事项作出了区别约定:

1.对于已完成费用结算但政府方尚未实际支付终止的金额,考虑到社会资本方已提供了相应的规划咨询和运营维护服务,完成了市政基础设施和公共服务设施单项工程的建设,引入了产业项目,原则上政府方应继续向社会资本方支付服务费用。但是,对于社会资本方应向第三方支付但尚未实际支付的金额(如应向第三方咨询机构或运营维护方支付的服务费用、应向施工总承包商支付的工程款和应向入区企业承诺的优惠政策金额等),为避免社会资本方恶意拖欠或不予支付而造成不良社会影响,因此,该部分金额在支付提前终止补偿金时予以扣除。

2.对于社会资本方已实际投资但尚未完成费用结算的金额,政府方根据社会资本方实际对外支付的金额为基数,分别就导致提前终止的不同情形计算并支付提前终止补偿金。

 
 
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